ترازمندی سازمان‌تامین‌اجتماعی

کاهش نسبت پشتیبانی، تورم بلندمدت و بدهی دولت، صندوق‌ها را به پرداخت‌های انتقالی نزدیک کرده است؛ نسخه پیشنهادی، نظام فراگیر چندلایه و پوشش بیمه‌ای منعطف برای گروه‌های فاقد بیمه بازنشستگی است

علی حیدری (مشاور سازمان تامین‌اجتماعی):اترازی صندوق های بازنشستگی و از جمله سازمان تامین اجتماعی یکی از مسائل دیرپا و ابرچالش های کشور بوده که طی دو دهه اخیر بر حوزه رفاه و تامین اجتماعی کشور سایه انداخته است و تاثیر آن پس از اجرای طرح تحول سلامت، ظهور تغییرات جمعیتی (مهاجرت ، سالمندی ،کاهش ازدواج و فرزندآوری )، بروز کرونا، تحریم ها و حصر اقتصادی ظالمانه، یک دهه تورم بالا و مزمن ، جنگ۱۲ روزه ، دوره پساجنگ و بحران امنیتی اخیر، جنگ چهل روزه و محاصره اقتصادی، شدت بیشتری یافته است.

علاوه بر موارد فوق بازنشستگی های زودرس، بیکاری، تحمیل سرریزهای حمایتی، عدم رعایت اصول، قواعد و محاسبات بیمه ای، فقدان نهاد تنظیم گر، تحمیل قوانین و مقررات فاقد بار مالی تعهدی و بین نسلی تضمین شده، عدم سرمایه گذاری به موقع و متناسب و عدم بازدهی بهینه اندوخته های بیمه ای، عدم رعایت چندجانبه گرایی، انجام مداخلات غیر اصولی و مغایر با اصول حکمرانی مطلوب در صندوق ها و مغایر با اصول حاکمیت شرکتی در توابع آن ها ، قدمت قوانین و مقررات و عدم روزآمدسازی آنها و نیز عدم سازگارسازی آنها با پویایی های جمعیتی و کسب وکارها و روندهای اقتصادی و فناوری، افزایش سهم اقتصاد و مشاغل غیر رسمی، فضای مجازی و نیروی کار مجازی، عدم ایجاد و انباشت سرمایه گذاری طی یک دهه اخیر، عدم پرداخت نقدی و به موقع حق بیمه های جاری سهم دولت و عدم پرداخت بدهی های بیمه ای معوقه دولت به صندوق ها، نیروی کار غیرمجاز خارجی، عدم طراحی و استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر وچندلایه ( امدادی، حمایتی وبیمه ای) و چند سطحی در لایه بیمه ای ( پایه ، مازاد و مکمل ) و… ، شمه ای از علل و عوامل ناترازی صندوق های بازنشستگی و سازمان تامین اجتماعی هستند.

در حال حاضر حدود ۷۰ درصد جمعیت کشور تحت پوشش بیمه بازنشستگی از طریق حدود ۱۸ سازمان و صندوق بیمه گر اجتماعی هستند (سازمان تامین اجتماعی حدود ۵۰ درصد آنها را پوشش داده است) که متوسط نسبت پشتیبانی (تعداد بیمه شده به مستمری بگیر) در این صندوق ها حدود ۲ است در حالی که این نسبت حداقل باید ۵ باشد (این نسبت در غالب صندوق های کارمندی دولتی کمتر از یک است و در صندوق بازنشستگی کشوری ۰.۵ و در صندوق لشکری ۰.۸ و مهم تر از همه این که نسبت مزبور در سازمان تامین اجتماعی به ۳.۸ رسیده است) و بدین ترتیب صندوق های کشوری، لشکری، فولاد، واجا و هما مدت ها است که نقش اداره پرداخت های انتقالی را ایفاء کرده و به توزیع اعتبارات دریافتی از دولت می پردازند و اعتبار دریافتی آنها از دولت در سال ۱۳۹۷ به میزان ۵۷ همت بوده است در سال ۱۴۰۴ به ۷۷۷همت رسیده و در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور قرار است به ۹۷۸ همت برسد و سهم منابع اعطایی به این صندوق ها از کل منابع عمومی که در سال ۱۳۹۶ به میزان ۱۱.۵ درصد بوده است، در سال ۱۴۰۴ به ۱۷.۱ درصد رسیده و این روند رو به تزاید است.

سایر صندوق های کارمندی دولتی نیز از لحاظ شاخص های بیمه ای وضعیت بهتری ندارند و فقط با استفاده دیرپا، وسیع و عمیق از اعتبارات، امتیازات و انحصارات دستگاه اجرایی و شرکتها و موسسات بزرگ مقیاس دولتی مربوطه و تزریق منابع از راه های غیر بودجه ای فعلا سر پا مانده اند.

چگونگی نیل به ترازمندی نقدی و تعهدی؟

بحران ناترازی صندوق های بازنشستگی در گذر زمان شکل گرفته است و خروج از آن نیز علاوه بر لزوم اتخاذ و اجرای تصمیمات متناسب و راهبردی، نیازمند صرف زمان لازم است مضافا به اینکه در اولویت بندی مسائل ، اتخاذ و اجرای راهکارها و اعمال مداخلات توسعه ای و تحولی بایستی به ملاحظات انسانی و نیز شرایط و اقتضائات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و امنیتی حال حاضر کشور توجه داشت.

بر اساس تجارب علمی و عملی موفق دنیا و نیز اجماع رای و اتفاق نظر غالب صاحب نظران، شکل گیری نظام تامین اجتماعی فراگیر و چندلایه (امدادی ، حمایتی وبیمه ای) و چند سطحی درلایه بیمه ای (پایه ، مازاد و مکمل) اصلی ترین و محوری ترین راهکار لازم برای جلوگیری از بروز بحران ناترازی صندوق های بازنشستگی و نیز خروج از بحران مزبور است امری که در سیاست های کلی ابلاغی برنامه های توسعه ماضی و برنامه هفتم پیشرفت به آن اشاره شده بود، ولیکن شوربختانه از سوی دولت های مختلف تحقق نیافته است و در حال حاضر نیز به لحاظ مضایق مبتلا به دولت تحقق کامل آن دور از انتظار است .

در آذرماه سال ۱۳۹۹ نیز موضوع شکل گیری نظام متمرکز تامین اجتماعی به عنوان ماموریت شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا تعیین و ابلاغ شد و همچنین در سیاست های کلی تامین اجتماعی ابلاغی ۲۱/۱/۱۴۰۱نیز مبتنی بر آسیب شناسی مسائل و مشکلات مبتلابه صندوق های بازنشستگی، احکام لازم برای رفع ناترازی صندوق های بازنشستگی در قالب شکل گیری نظام تامین اجتماعی برای همگان و طراحی و استقرار نظام جامع، فراگیر و چندلایه و چند سطحی تامین اجتماعی ابلاغ شد که متاسفانه علیرغم گذشت حدود ۵ سال از ابلاغ آن، هنوز اجرایی نشده و تحقق نیافته است .

ترازمندی صندوق های بازنشستگی و به ویژه سازمان تامین اجتماعی و پایداری مالی آنها، مبتنی بر تنظیم ورودی هاو خروجی ها (بیمه شدگان و مستمری بگیران) و تعادل منابع و مصارف (حق بیمه های دریافتی و تعهدات بیمه ای پرداختی) بر اساس اصول، قواعد و محاسبات بیمه ای صورت می گیرد که همانطور که در مقدمه مختصرا گفته شد، بنابر علل و عوامل گوناگون این تنظیمات برهم خورده است و برای برون رفت از این شرایط، نیازمند اعمال اصلاحات بیمه ای هستیم که شامل اصلاحات سامانه ای (سیستماتیک) ، سنجه ای (پارامتریک) و فنی (بازمهندسی فرآیندها و بازآرایی ساختارها و سازوکارها) است ولیکن تصمیم گیری و اجرای آنها نیازمند یک فضای متناسب در کشور است و بعضا در کوتاه مدت نمی توانند مشکل کسری نقدینگی سازمان را مرتفع سازند و این اصلاحات دارای اثرات بلند مدت هستند. سازمان تامین اجتماعی اگر دولت تعهدات بیمه ای خود را نقدا و مستمرا و به ارزش واقعی روز بپردازد تا دو دهه دیگر ترازمندی نقدی دارد که متاسفانه دولت ها قائل به این وظیفه و تکلیف قانونی مصرح در بند ۴ سیاستهای کلی تامین اجتماعی، نیستند.

به دیگر سخن یا باید با فشار به کارفرمایان حق بیمه های بالفعل بیشتری وصول کرد یا حق بیمه های بالقوه بیشتری را وضع و دریافت کرد (که شرایط حال حاضر اقتصاد و کسب و کارها اقتضاء نمی کند) و یا باید با فشار به مستمری بگیران و بیمه شدگان تلاش کرد که از مزایا و تعهدات بیمه ای کاست (که شرایط معیشتی جامعه و تورم مزمن و بالا اقتضاء نمی کند) و افزایش سودآوری و بازدهی سرمایه گذاری های سازمان و یا فروش آنها نیز در شرایط حال حاضر بازار بورس و با توجه به اختلاف فاحش ارزش ذاتی آنها با ارزش تابلوی بورس و در شرایط جنگ و بیناجنگ و…چندان در دسترس و محتمل نیست بنابراین نیاز به یک بسته سیاستی جامع با رویکرد اقتضایی داریم .در نتیجه برای گذار از این شرایط نیازمند تامین نقدینگی و کسری منابع هستیم و بایستی یک دوره تنفس برای گذار تدریجی و مدیریت شده فراهم کنیم.

در کنار راهکارهای تامین مالی مبتنی بر ابزارهای نوین مالی، اهرمی سازی و مولدسازی دارائی ها و “بازار پذیرکردن” و “بانک پذیرکردن” مطالبات و بدهی ها و… می توان نسبت به ترویج و تعمیم پوشش های متنوع بیمه های اجتماعی مبتنی بر “ورودی متفاوت، خروجی متفاوت” بر اساس انتخاب و ترجیح و ائتلاف سازی اقدام کرد.

چه می توان کرد؟

در حال حاضر بالغ بر ۳۰ درصد از افراد توانمند، شاغل و مددجویان قابل توانمند سازی دارندگان مشاغل خرد و خانگی، اشتغال ناقص، اشتغال پلتفرمی، پریکاریا و فریلنسرها، صاحبان کسب و کارها و…، فاقد پوشش بیمه بازنشستگی هستند که براساس صدر سیاست های کلی تامین اجتماعی و بندهای ۱و ۵ ( جزء سه) آن و نیز بند ۵ سیاستهای کلی برنامه هفتم پیشرفت و بند الف ماده ۳۱ قانون برنامه هفتم بایستی تحت پوشش قرارگیرند جزء ۳ بند ۵ سیاست های کلی تامین اجتماعی اشعار می دارد : ” امور بیمه پایه برای آحاد جامعه متناسب با وضع آنان از محل حق بیمه سهم بیمه‌شدگان، کارفرمایان و دولت ” بنابراین باید متناسب با وضع استخدامی، توان درآمدی مزدی و غیر مزدی و…افراد سبد بیمه بازنشستگی پایه لازم ایجاد شود و سازمان تامین اجتماعی می تواند در این مسیر پیش قدم شده و با ایجاد “راه حل میانه ” (Buffer solution ) و تشکیل یک حساب یا صندوق (مجازی ، معین و انتظامی) این قشر را تحت پوشش بیمه پایه بازنشستگی قرار دهد .

اعمال روش “میانگیری” (Buffering) می تواند این امکان را برای سازمان ایجاد کند که در کوتاه مدت کسری نقدینگی خود را جبران کند و ضریب نفوذ بیمه ای خود را بالا ببرد و نسبت پشتیبانی خود را بهبود بخشد، این افراد در گذر زمان با افزایش مهارت، توسعه کسب و کار و افزایش توان مالی و یا تغییر نوع استخدام به جرگه بیمه شدگان مشمول قانون کار و تامین اجتماعی و با پایه بیمه پردازی معادل و یا بالاتر از حداقل دستمزد مصوب خواهند پیوست.

بدیهی است با توجه به اینکه افراد موصوف در این دوره موقت از شمول ماده ۱۱۱ تامین اجتماعی مستثنی بوده و بیمه سلامت پایه خود را از سازمان بیمه سلامت دریافت کرده و در مرحله مقدماتی بیمه پردازی هستند ، فعلا برای سازمان مصارف بیمه ای ندارند (مگر اینکه در این دوره فوت و یا ازکارافتاده کلی شوند) ضمن اینکه این دوره بیمه پردازی آنها با دوره بیمه پردازی کامل ممزوج و مخلوط نخواهد شد و از سازوکار مستمری جمع استفاده خواهد شد.

تجربه تاریخی نشان داده است که غالب این افراد، بعدها و در قالب تصمیمات دولت و مجلس با سن بالا و سابقه کم به سازمان تامین اجتماعی تحمیل شده یا می شوند مضافا به اینکه افراد با جابجایی جغرافیایی (مثلا مهاجرت از روستا به شهر) و یا تغییر تقسیمات کشوری و یا تغییرات شغلی به طور خودکار تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی در می آیند، بنابراین چه بهتر که سازمان به جای رویکرد انفعالی(re active) به صورت فعال (pro active ) با این موضوع برخورد کنند و ” بیمه های خرد ” (Micro insurance) و “بیمه های قابل حمل” (Portable insurance ) را به سبد بیمه ای خود بیافزاید .

ارائه پوشش بیمه ای در قالب “مسئولیت های اجتماعی شرکتی” ، “یارانه بیمه ای” ، فعالیت های خیر خواهانه و نیکوکارانه “نذر بیمه” و بیمه اتباع خارجی شاغل یا مقیم ایران نیز میتواند در قالب طرح بیمه بازنشستگی فراگیر مد نظر قرار گیرد .

این پوشش بیمه ای براساس تنوع بخشی، منعطف سازی و متناسب سازی سبد بیمه ای با رویکرد ترجیحی، ترویجی، اختیاری و ائتلاف سازی و فارغ از مشارکت مالی دولت بنا شده است. بدین ترتیب، دولت می تواند در صورت تمایل و یا دارا بودن توان مالی تعهدی با اعطای یارانه بیمه ای براساس ارزیابی آزمون وسع ( ایجاد مشوق ها و محرکهای اقتصادی لازم برای بیمه شده یا کارفرما ویا کارپذیر و یا تسهیلگر مربوطه)، اقشار و گروههای هدف را با تقبل تمام یا بخشی از حق بیمه متعلقه نزد سازمان تامین اجتماعی، بیمه کرده (مبنای بیمه پردازی فارغ از حداقل دستمزد مصوب) و سهم الشرکه دولت از طریق اعطای امتیاز پهنه های نفتی،گازی و معدنی و یا از طریق واگذاری مصادیق مولد سازی اموال دولت ویا واگذاری سهام شرکتهای متعلق به صندوق های بازنشستگی ناتراز متکی به بودجه عمومی دولت و یا تعیین سهم از صندوق توسعه ملی،تامین شود (با توجه به دوره حداقل ۱۰ ساله شروع مصارف بیمه ای این قبیل بیمه شدگان، سازمان می تواند با سرمایه گذاری بر روی این دارائی ها، منابع لازم برای مصارف دهه بعدی این افراد را تمهید و تدارک نماید .